КАКАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ НАМ НУЖНА?

Сегодня всё чаще звучат разговоры о необходимости децентрализации в России. Между тем, этот вопрос является настолько сложным и «многослойным», что требует многих дополнительных уточнений. Возможно, выход лежит в плоскости обновления философии востребованного в современной ситуации антикризисного управления?

В свое время Алексис де Токвиль говорил о централизации – о процессе, который сыграл столь неоднозначную роль в истории его собственной страны - Франции. Всячески подчеркивая необходимость централизации правовой, которая укрепляет единство страны и нации, он одновременно заявлял о нежелательности централизации административной, которая грозила ослаблением не только провинциальной автономии, но и институтов гражданского общества. Однако, можно ли применить эту же самую логику разделения "правового" и "административного" к пониманию столь неоднозначных процессов децентрализации?

Вспомним, от чего Россия ушла в 1990-е и к чему пришла в 2000-е годы. Именно на рубеже 1980-90-х имел место парад региональных суверенитетов с одновременным повышением статуса субъектов РФ, в рамках которого региональные элиты, сформировавшиеся еще в рамках советской системы управления, играли в "царя горы": перераспределяли в свою пользу власть и неразрывно связанную с ними собственность на местах, выстраивали собственные клиентарные сети влияния. Очевидно, действия региональных элит шли во вред интересам простых граждан на местах, препятствовали развитию местного самоуправления и территориальных сегментов гражданского общества. Окончательно данная система сложилась после 1996-1997 гг., когда практически во всех российских регионах были проведены прямые выборы губернаторов (в национальных республиках, выборы глав которых были узаконены еще в 1991 г., упомянутая модель сложилась еще раньше). Торжество «губернаторской России» неизбежно означало торжество «вотчинного права» и умаление подлинного смысла многих формально демократических практик. Не менее важно, что структура государства, опирающегося на подобную модель «порядка на местах», оказалась весьма слабой и рыхлой. И быть иной, по большому счету, не могла.

Демонтировать подобную модель можно было двумя основными способами – действуя либо «сверху», либо «снизу» (или же применяя довольно редко встречающийся в практике государственного управления «гибридный» вариант). В условиях огромной и разнородной страны, в ситуации вызванного глубоким кризисом хаотического состояния местных институтов выбор вполне предсказуемо был сделан в пользу укрепления (фактически – воссоздания) единой властной вертикали. «Вотчинная автономия» региональных патронов была существенно ограничена, они лишились «права вето» на уровне общегосударственной политики и не могли больше единолично направлять политический процесс в регионах. В 2000-е годы, когда сложилась модель «централизованного федерализма», единство страны обеспечивалось за счет восстановленных вертикалей: 1. политической (собственно властная вертикаль), 2. административной (бюрократическая вертикаль), 3. экономической (правительственный контроль за финансовыми потоками, налогами и др.), 4. партийной («Единая Россия»), 5. силовой (силовые структуры), 6. корпоративной (бизнес-сети, выстраиваемые российскими ФПГ, распространившими свое влияние на регионы, в которых у них имеются активы). Именно перечисленные вертикальные сети консолидировали страну, осуществляя контроль за ключевыми ресурсами и их распределение в соответствующих пространствах – политическом, правовом, экономическом, социальном, культурно-информационном.

В этой ситуации региональные элиты уже не обустраивали институты на местах, но просто встраивались в соответствующие вертикальные сети, завязанные на федеральный Центр, ведя весьма комфортное существование. Население, повысив свои доходы за счет перераспределенной в его пользу части сырьевой ренты, было лояльным и сравнительно пассивным: «бурления» институтов гражданского общества, ослабленного кризисными явлениями предшествующего десятилетия, на местах не происходило. Однако подобный консенсус и основанная на нем модель социального равновесия не могли продолжаться слишком долго, ибо чрезмерно зависели от экономической конъюнктуры в рамках не слишком совершенной общей экономической модели. Экономический кризис 2008-2009 гг. впервые наглядно показал, что система, где Центр отвечает за всё, всех опекает и распределяет основные ресурсы и блага, несет в себе ряд издержек (в том числе уменьшая ответственность региональных элит и не подключая должным образом население регионов к решению накопившихся проблем).

Современная ситуация, когда Центр в условиях рецессии уменьшает объемы перераспределяемых средств, а регионы не готовы или неспособны консолидировать собственные ресурсы для решения проблем, создают ощутимое напряжение в социальной системе. И главная проблема, на взгляд автора, связана с тем, что правительство Российской Федерации, побуждая региональных акторов заняться «ловлей рыбы», не предоставило им «удочку» и не проинструктировало, как надлежит ей пользоваться в изменившихся условиях. Возникает своеобразный «вакуум правил игры», который необходимо чем-то заполнить, найдя новые «точки опоры» и «точки роста» на местах; одновременно, новые «точки опоры» и «точки роста» на местах едва ли могут быть обнаружены и использованы в случае сохранения инерционного подхода к управлению.

Одним из способов решения возникшей проблемы, собственно, и является децентрализация. Но остаются вопросы: какая именно децентрализация полезна и необходима, и кто должен быть ее субъектом?

Простое перераспределение полномочий в пользу региональных элит (та самая административная децентрализация) в условиях сокращения ресурсной базы очевидно не принесет ожидаемого позитивного эффекта. Одновременно такая децентрализация может ослабить единство страны: нельзя забывать опыт 1990-х гг..

Выход, по глубокому убеждению автора, заключается в проведении разумной экономической децентрализации при сохранении рычагов политического и правового контроля в руках Центра. Но целью подобной стратегии совмещения децентрализации и централизации должна быть не консервация ситуации, а более гибкое и эффективное решение социально-экономических проблем на местах. Именно такой подход мог бы позволить избежать односторонней политизации вопросов управления и не вызвать к жизни новую ситуацию «торга» региональных элит с федеральным центром и между собой за дополнительные полномочия. Ведь укреплять клиентарные сети, замкнутые на глав регионов, на практике означает осложнить жизнь регионального бизнеса (прежде всего среднего и малого), общественных объединений и других подразделений гражданского общества, которые могли бы в современной ситуации стать партнерами центральной власти.

Возможно, необходимо сделать ставку не только на институты региональной власти, но на более широкий круг возможных субъектов децентрализации: население регионов, органы местного самоуправления и сегменты гражданского общества. Возможно, имеет смысл укреплять горизонтальные структуры и связи межрегионального характера, которые призваны дополнить существующие (и де-факто объединяющие Россию) вертикальные структуры. Также, возможно, имеет смысл вспомнить о формально существующих до сего дня межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия, которые в условиях глубочайшего экономического кризиса 1990-х гг. смогли сохранить кооперационные связи, которые не дали обвалиться экономике и предотвратили социальный хаос в регионах. Кстати говоря, в начале 2000-х гг. межрегиональные ассоциации, интегрированные со структурами учрежденных в 2000-м г. федеральных округов, подошли вплотную к разработке долгосрочных программ развития, скоординированных с начинаниями федерального Центра. Может быть пришло время вспомнить и об этом позитивном опыте?

Подытоживая, хотелось заметить, что в данной публикации автор хотел кратко обрисовать возможный ответ на вопрос: как создать «подушку безопасности» на местах в условиях кризиса, и как дать стимул развития территориям, не ставя под сомнение единство страны и не создавая «вакуум управления»? Очевидно, в рамках краткой публикации всесторонне осветить эту проблему трудно, поскольку Россия – это слишком сложная и многообразная система, управление которой не допускает упрощенных подходов и решений!